律师代理重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案

中铁十九局集团有限公司通过招投标程序，与重庆建工集团有限公司就重庆市金开大道岚峰隧道工程分包事宜签订分包合同，由中铁十九局集团有限公司承建岚峰隧道项目施工。分包合同约定双方依据业主方审计结果签订结算协议，结算工程款。

施工完成后，业主方委托重庆西恒公司做为社会审计机构对涉案工程进行了造价审计，业主方、总包方和分包方对该审计结果进行了确认，重庆建工集团有限公司与中铁十九局集团有限公司据此签订了分包结算协议，并支付了大部分工程款，尚欠数百万未支付。

其后，重庆市审计局依法对该工程项目进行审计，审减了部分工程量，并向重庆建工集团发出行政命令，责成其限期追回超付的数百万工程款。重庆建工集团有限公司与中铁十九局集团有限公司协商不成，遂起诉至重庆市第一中级人民法院，要求中铁十九局公司返还超付的工程款。中铁十九局集团有限公司不同意重庆建工集团的诉讼请求，并提出反诉，要求重庆建工集团支付拖欠的数百万工程款并赔偿利息损失。

重庆市第一中级人民法院以审计管辖为由，认为业主方委托的社会审计不是最终的业主审计，双方签订的结算协议也不是最终结算协议，故判令中铁十九局集团有限公司返还重庆建工集团超付的工程款数百万元，并驳回中铁十九局的反诉请求。中铁十九局不服一审判决提出上诉，重庆市高级人民法院于2012年3月19日作出（2012）渝高法民终字第00006号民事判决，二审判决驳回上诉，维持原判。

执行阶段，中铁十九局集团有限公司委托北京市东元律师事务所邓群律师代为向最高人民法院申请再审此案。

中铁十九局与重庆建工集团签订的结算协议是双方当事人真实意思表示，内容不违反国家法律，为合法有效。根据合同法及相关司法解释的规定，国家审计不能否定当事人之间已经签订的结算协议。一、二审均未判决撤销结算协议或认定结算协议无效，重庆建工集团也未提出要求撤销结算协议或确认结算协议无效的诉讼请求。因此，以重庆市审计局的审计报告否定结算协议效力，缺乏事实和法律依据。结算协议在法律上的效力与分包合同相同，一、二审判决以对分包合同约定的理解来否定结算协议没有法律依据。一、二审判决将西恒公司的社会审计混淆为经开区监审局的内部审计，属于基本概念错误，以经开区监审局违反审计管辖原则、内部审计无效等理由变相认定结算协议无效的做法，是违反合同法规定的当事人自愿原则的。国家审计不能否定社会审计的效力，本案双方当事人没有约定国家审计，社会审计也不属于内部审计，不存在所谓审计管辖权的问题。故请求：1．撤销重庆高院 （2012）渝高法民终字第00006号民事判决和重庆一中院（2010）渝一中法民初字第 425号民事判决；2．驳回重庆建工集团的全部诉讼请求；3．改判重庆建工集团向中铁十九局支付拖欠工程款4 273 637．37元并按中国人民银行同期贷款利率支付自 2009年6月6日起至实际给付之日止的利息。

最高人民法院于2012年8月27日作出（2012）民申字第830号民事裁定，提审本案。

最高人民法院经审理，认定在当事人未明确约定以行政审计结果作为结算依据时，不能以行政审计否定当事人依据合同约定办理的工程结算，重庆建工集团与中铁十九局集团公司签订的结算协议符合合同约定，合法有效，遂作出中华人民共和国最高人民法院（2012）民提字第205号民事判决，判令：撤销重庆市第一中级人民法院和重庆市高级人民法院的一、二审判决，改判驳回重庆建工集团的全部诉讼请求，并判令重庆建工集团依据结算协议给付中铁十九局集团公司拖欠的工程款数百万元，并赔偿相应的利息损失。

最高人民法院认为：重庆建工集团与中铁十九局签订的分包合同，取得了项目建设单位金凯公司的同意，不违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效，该合同对双方均具有法律约束力，双方均应按约定履行。

本案的争议焦点为：如何确定重庆建工集团与中铁十九局之间结算工程款的依据。

关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。

从上述分包合同的约定及双方当事人的合同履行情况看，案涉工程于2005年9月8日竣工，同年12月通过验收并于 2006年2月6日取得《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》。之后，出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，重庆市经开区监审局委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具审核报告，载明案涉工程范围的工程造价为114 252 796元。2007年12月5日，重庆建工集团与中铁十九局对分包工程进行结算，确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114 252 795．85元。虽然在本案一、二审期间，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否属于分包合同约定的“业主审计”存在争议，但在该审核报告上，业主、承包人和分包人均签字盖章表示了对审核结果的认可。之后，重庆建工集团与中铁十九局签订结算协议，其确定的结算数额也与上述审核报告审定的数额一致。本院认为，以上事实能够形成完整的证据链，证明2007年12月5日双方当事人签订的结算协议，属于分包合同约定的旨在确定最终结算价格的补充协议。本案一审起诉前，重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98 120 156．63元，数额已经到达结算协议约定结算数额的96％。结算协议的实际履行情况，也佐证了其系双方当事人的真实意思表示。重庆建工集团虽主张结算协议仅是双方就案涉工程款结算的阶段性行为，但未提供相应证据证明，且分包合同未约定需对工程结算进行阶段性审核和阶段性结算，结算协议本身亦未体现其仅是对案涉工程的阶段性结算。因此，对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信。结算协议属于合法有效的合同，对双方当事人具有法律拘束力。

结合结算协议的签订和实际履行情况，本院认为，虽然本案审理中，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此，即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。现重庆建工集团提出不按结算协议的约定履行，但未举出相应证据证明该协议存在效力瑕疵，故本院对其主张不予支持；中铁十九局依据上述结算协议要求重庆建工集团支付欠付工程款，具有事实和法律依据，本院予以支持。

最高人民法院改判后，中铁十九局集团向重庆市第一中级人民法院申请强制执行和执行回转，并与重庆建工集团达成了执行和解协议，由此不仅追回了按执行和解协议已经大部分给付重庆建工集团的工程款数百万元，还追回了重庆建工集团拖欠的工程款数百万元。

本案争议的焦点是行政审计能否对抗当事人依据合同约定办理的工程结算。对此，最高人民法院早期只有一个电话答复形式的司法解释文件，指出行政审计系内部审计，如果合同未约定行政审计作为工程结算的依据，则不能依据以行政审计结果否定当事人依据合同办理的工程结算。但是，国家审计部门长期以来一直对此持有不同的观点，一些国家审计部门以保护国有财产不流失为由，坚持认为国家利益高于当事人的合同约定，国家审计的效力高于当事人自行办理的合同结算，亦有人公开撰文指出国家审计法的效力大于最高人民法院的司法解释。这个问题的要害实质上涉及到国家司法审判权的权威性问题。合同结算属于民事法律管辖的范畴，当事人依据合同办理的结算应当受到法律保护，政府行政机关不能依据行政规范随意否定民事法律行为的效力。

最高人民法院将此案例作为指导案例刊发于《最高人民法院公报》2014年第4期（总第210期）上。此外，有些地方政府利用行政权力，通过制定地方行政法规等方式，强制性地要求将以国家审计作为工程竣工结算依据的条件写进招标文件和合同中，广大施工企业对此反响强烈，中国建筑业协会上书全国人大常委会要求撤销相关规定。全国人大法工委对此以《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》形式回复中国建筑业协会，并以印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》方式，要求各省、自治区、直辖市人大常委会对所制定或者批准的与审计相关的地方性法规开展自查，对有关条款进行清理纠正。