乡镇人民政府不履行村务查处职责的可诉性

         一、案情简介

         康女士是公主岭市XXX街XX村X组村民。

         自2011年起，XX村村民委员会开始组织大面积征收。但据康女士了解，XX村村民委员会未经村民大会或村民代表大会讨论而自行决定分配土地补偿款。康女士认为，XX村村民委员会自行决定分配土地补偿款的行为严重违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）项的规定，侵犯了康女士的合法权益。

        为此，康女士遂于2020年12月XX日向公主岭市XX乡人民政府邮寄递交了《违法行为查处申请书》，请求公主岭市XX乡人民政府对上述违法行为进行调查处理并责令纠正。公主岭市XX乡人民政府收到康女士递交的查处申请后，至今未对康女士反映的违法分配土地补偿款的行为进行调查处理，也未给康女士任何答复。

         康女士认为，公主岭市XX乡人民政府怠于履行法定职责的行为侵犯了康女士的合法权益。康女士因此向有管辖权的人民法院提起诉讼，请求判令公主岭市XX乡人民政府依法履行查处XX村村民委员会违法分配土地补偿款行为的法定职责。

         二、案件审理进程

       【一审法院认为】依据《村委会组织法》第三十六条：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”本案中，康女士未提供公主岭市乡XX村村民委员会作出分配土地补偿款的决定，因此裁定不予立案。

       【上诉意见】《村民委员会组织法》第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”第三十六条第一款规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”

       《农村集体经济组织财务公开规定》第三条规定：“村集体经济组织实行财务公开制度。村集体经济组织应当将其财务活动情况及其有关账目，以便于群众理解和接受的形式如实向全体成员公开，接受成员监督……”第十五条规定：“县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府行使下列指导和监督职责：（一）指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开；（二）指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度；（三）对财务公开中存在的问题进行查处。”

        本案中，一审法院引用《村委会组织法》第三十六条规定，认为康女士未提供公主岭市XX乡XX村村民委员会作出分配土地补偿款的决定，因此认定本案并不符合起诉条件明显错误。

        首先，康女士在起诉时确定的诉讼请求为“判令被告依法履行查处第三人违法分配土地补偿款行为的法定职责”，诉讼标的为公主岭市XX乡人民政府的行政不作为，即在公主岭市XX乡人民政府收到康女士邮寄递交的《违法行为查处申请书》后并没有进行调查处理，已构成实质的行政不作为行为。

        其次，村委会是否存在违法分配土地补偿款的行为，需要公主岭市XX乡人民政府进行实体调查后确定，对于一审法院提出的XX村村民委员会作出的分配土地补偿款的决定，康女士在起诉时已经明确提出诉讼标的为公主岭市XX乡人民政府的行政不作为行为，而非起诉XX村村民委员会作出的分配土地补偿款的决定。

       第三，根据上述规定，《村委会组织法》第三十一条、《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条已经明确确定了乡政府具有监督村委会财务分配的职责。但一审法院认为康女士未提供XX村村民委员会作出的分配土地补偿款的决定，本案不符合行诉法规定的起诉条件。事实上，并非只有在XX村村民委员会作出分配土地补偿款的决定时公主岭市XX乡人民政才具有调查的职责，两者不是因果关系。在本案中，应首先审查公主岭市XX乡人民政是否履行了监督职责，而对于XX村村民委员会是否存在违法行为只是附带审查。

       【二审法院认为】《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“　村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”　第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述法律规定，乡政府依法负有责令XX村村委会改正违反法律规定的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定的职责。故本案中，以经康女士申请后，乡政府没有履行对康女士举报的XX村村委会违法分配土地补偿款的行为进行调查处理并责令纠正的法定职责为由提起诉讼，并不违反法律规定。至于XX村村委会是否存在违法分配土地补偿款的行为，乡政府对康女士的申请是否依法履职等事项，应经法院调查审理后进行认定，因此裁定撤销一审裁定并指令一审法院立案受理。

        三、案例分析

        村务公开本应当是每一个村民委员会履行的法定职责和义务，然而在实践中，许多村委会存在征地补偿款使用、发放情况不明的现象。对此，村民可以向上级乡、镇人民政府申请查处，上级乡、镇人民政府负有监督职责。若上级乡、镇政府未予以答复，村民可至人民法院提起诉讼，人民法院应当受理。