中华人民共和国行政许可法释义:第69条

中华人民共和国行政许可法释义:第69条

第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;

(二)超越法定职权作出准予行政许可决定的;

(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的;

(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;

(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

【释义】 本条是关于行政机关撤销行政许可的情形的规定。

本条内容是行政法学上信赖保护原则的具体化。理解本条规定可以从以下几个方面进行：

一、行政法学上的信赖保护原则

所谓信赖保护原则，是行政机关诚信原则的延伸。行政机关的诚信原则，是指行政机关对公众的行为应当具有稳定性和可预测性，不得变化无常，不得溯及既往，表现在行政许可上，就是行政机关一旦作出行政许可的决定，就不能随意更改或者撤销，并有责任依法采取措施保证被许可人顺利地从事行政许可事项的生产经营等活动。由诚信原则引申而来的一条重要原则就是信赖保护原则，其主要内容包括以下几个方面：一是行政相对人基于对行政机关行政行为合法性与有效性的信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受到保护。二是行政相对人因行政机关的行政行为而获得的利益，应当受到保护;行政机关一旦撤销其行为而对行政相对人造成损失，行政机关应当承担责任，否则行政机关将逐渐失去公众的信赖。三是第三人由于不知道行政行为有瑕疵而与行政相对人发生某种法律关系，其由于行政机关对相对人的授益行为而带来的利益也应当受到保护。四是因行政相对人怀有主观恶意从行政机关取得授益行为而获得的利益不受保护，因为相对人的主观恶意不是对行政机关的信赖。这些内容表现在行政许可上，就是行政机关作出的行政许可决定给被许可人带来利益，行政机关不得随意撤销该项行政许可，如果遇有必须撤销行政许可的情形，行政机关在撤销许可时，也必须对被许可人以及利害关系人受到的损失承担相应的责任。但是，被许可人由于怀有主观恶意而从行政机关取得的行政许可，一旦被撤销，其所获得的利益则不受保护。具体到本条内容，就是被许可人如果有本条第二款规定情形的，其基于行政许可取得的利益不受保护，即被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段获得的行政许可，其基于行政许可所取得的利益不受保护。

二、撤销行政许可的机关

所谓撤销行政许可即取消行政许可。本条中的撤销行政许可，是指由行政机关撤销有瑕疵的行政许可。这些行政许可在实施过程中就存在违法因素，属于无效行政许可。根据本条的规定，有权撤销对被许可人的行政许可的机关是作出行政许可决定的行政机关或者作出行政许可决定的行政机关的上级行政机关。为什么说作出行政许可决定的行政机关有权撤销对被许可人的行政许可呢?因为第一，作出行政许可决定的行政机关是行政许可的实施机关，经过对申请人各项条件的审查，如果认为申请人符合条件，它就有权决定准予对申请人的行政许可，如果认为申请人不符合条件，它就有权作出不予行政许可的决定。第二，行政机关对个人或者组织从事行政许可事项的生产经营等活动的管理过程，是一个完整的、连续的过程，既包括对申请人提出申请的审查和许可，也包括对申请人取得行政许可后从事行政许可事项生产经营等活动的监督检查。作出行政许可决定的机关，不仅是行政许可的实施机关，也是被许可人从事行政许可事项活动的监督检查机关，在监督检查过程中，如果遇有法定的撤销行政许可的情形，作出行政许可决定的行政机关当然有权作出撤销行政许可的决定。

为什么说作出行政许可的上级行政机关有权撤销行政许可呢?因为上级行政机关是作出行政许可决定的行政机关的领导机关，在日常工作中行使对作出行政许可的行政机关的管理和监督职权，这个管理和监督职权就包括对下级行政机关作出行政许可是否合法的管理监督职权，因此，它有权撤销下级行政机关作出的行政许可决定。这里的上级行政机关是相对于权力机关和审判机关、检察机关而言的，权力机关对行政机关的监督是总体上的监督，而不是具体管理活动上的监督，不宜直接干预行政机关对行政许可的监督管理，因此，不宜由它来撤销行政机关的具体行政许可。审判机关对行政机关的监督主要是通过审判工作进行的，它要撤销行政机关作出的行政许可，也要通过审判活动得出的结果作出，而不能直接撤销行政许可。检察机关行使的是法律监督权，对行政机关作出的行政许可的监督它也只能通过法律监督的方式进行，而不能直接撤销行政许可。这里的上级行政机关既包括一级人民政府的上级人民政府，比如，市级人民政府有权撤销所辖县级人民政府的行政许可;也包括某一部门的同级人民政府，比如，县级人民政府有权撤销人民政府下属各行政部门准予的行政许可;还包括上级人民政府具有工作领导关系的部门，比如，市级人民政府工商行政管理部门有权撤销下辖县级人民政府工商行政管理部门的行政许可;等。

三、撤销行政许可的提起

作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，撤销行政许可有两个方面的提起途径：一是根据利害关系人的请求。被许可人在从事行政许可事项的生产经营等活动时，其利害关系人通常是其行政许可本身是否合法，以及其从事行政许可事项的生产经营等活动是否符合行政许可的范围、条件等要求的直接发现者，因此，由利害关系人提起撤销行政许可的申请，是一条好的途径，也是通过社会力量监督行政机关管理行政许可活动的重要方式。二是行政机关依据自己的职权撤销行政许可。行政机关实施行政许可后，其重要的职权就是监督检查行政许可的实施是否合法，行政许可所要求的范围和条件是否发生变化，以及被许可人是否按照行政许可所要求的范围和条件从事行政许可事项的生产经营等活动。在对行政许可的监督检查中，一旦发现特定的情形，行政机关即有权提起撤销行政许可的程序，并依法审查决定是否撤销行政许可。

四、可以撤销行政许可的法定情形

在行政许可领域，信赖保护原则在一定程度上要优位于法律优先的原则。根据行政机关在管理活动中贯彻信赖保护原则的要求，对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护行政相对人利益的角度出发，原则上应当不予撤销，只有在特殊情形下，行政机关经过科学的权衡后，才可以撤销违法的行政许可。根据本条的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的申请或者依据职权，经审查发现具有下列情形之一的，可以撤销行政许可：

一是行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的。所谓滥用职权，是指国家工作人员故意滥用手中的职权或者超越自己的职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。所谓玩忽职守是指国家工作人员不履行或者不正确地履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。在行政许可的实施过程中，一些行政机关的工作人员存在滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的情形，轻则违法，重则构成犯罪。这些行为损害了国家和人民的利益，损害了行政机关的正常行政管理活动，也损害了行政机关的形象。行政机关的工作人员滥用职权、玩忽职守作出的准予行政许可决定，不受法律保护，可以由作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关予以撤销。

二是超越法定职权作出行政许可决定的。行政机关必须在法定的职权范围内实施行政许可。超越法定职权实施的行政许可无效。根据本法第三章的规定，行政机关在法定的职权范围内实施行政许可包括以下内容：第一，行政许可由具有行政许可权的行政机关在法定职权范围内实施，行政机关如果没有某项法定的职权却对申请人实施行政许可，即属于超越法定职权。比如，集会游行示威法第六条规定：“集会、游行、示威的主管机关，是集会、游行。示威举行地的市、县公安局、城市公安分局;游行、示威路线经过两个以上区、县的，主管机关为所经过区、县的公安机关的共同上一级公安机关。”第七条规定：“举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可。”根据这些规定，在市、县行政区域内举行集会、游行、示威的，只能由市、县公安局、城市公安分局实施行政许可，其他公安部门实施行政许可即属于超越法定职权;游行、示威路线经过两个以上区、县的，只能由所经过的区、县的共同上一级公安机关实施行政许可，区、县的公安机关或者其他公安机关实施行政许可，即属于超越法定职权。第二，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，只能在法定的授权范围内，以自己的名义实施行政许可。比如，证券法第七条规定：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”。根据这一规定，作为法律授权的具有公共事务管理职能的组织，国务院证券监督管理委员会只能在证券法等法律、法规规定的职权范围内行使证券监督管理方面的行政许可权，实施其他方面的行政许可即属于超越法定职权。第三，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规和规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。受委托行政机关只能在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政许可，并不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。比如，森林法第三十二条规定：“农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。”再比如，国务院颁布的野生动物保护实施条例第二十二条规定：“国务院林业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门可以根据实际情况和工作需要，委托同级有关部门审批或者核发国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证。动物园驯养国家重点保护野生动物的，林业行政主管部门可以委托同级建设行政主管部门核发驯养繁殖许可证。驯养繁殖许可证由国务院林业行政主管部门印制。”根据上述法律、行政法规的规定，如果受委托行政机关超越委托范围，或者没有以委托行政机关的名义实施行政许可，即属于超越法定职权实施行政许可，如果再委托其他组织或者个人实施行政许可，那么，其他组织或者个人实施的行政许可也属于超越法定职权实施行政许可。

对于上述超越法定职权作出准予行政许可决定的，作出准予行政许可决定的行政机关及其上级行政机关都可以依法撤销行政许可。当然，根据本法第二十五条的规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，在此情况下，一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，不属于超越法定职权。根据本法第二十六条的规定，行政许可依法需要由行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一发送行政许可决定;依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。在这些情形下行政机关办理行政许可的活动即不属于超越法定职权。

三是违反法定程序作出准予行政许可决定的。行政管理活动中程序的公正是保证实体公正的重要前提，没有程序的合法就很难保证实体的合法。在行政许可实施过程中，行政机关如果不能严格依照法定的程序开展工作，就很难保证行政许可决定的正确性。本法在总则中就规定，实施行政许可应当遵守法定的程序，将遵循法定程序作为实施行政许可的一项重要原则。依据这一原则，本法对普通行政许可实施中的申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续程序，对行政许可特别程序中的适用规则、特许程序、认可程序、核准程序、登记程序以及相关的特别规定等等，都作出了一系列详细规定。其他的有关法律、行政法规对一些专门行业的行政许可程序也作出了专门规定。这些程序方面的规定都是保证行政机关最后正确作出行政许可决定的重要条件，是行政机关及其工作人员具体实施行政许可时的工作依据。行政机关实施行政许可时违反法定程序，违反法定程序作出准予行政许可的决定，其正确性就很有可能受到影响。比如，依据本法的有关规定，建设行政主管部门或者环境保护行政主管部门等行政机关在对申请人的大型建筑物建设申请实施行政许可时，应当告知与建筑物的建设有重大利益关系的利害关系人具有要求听证的权利，如果行政机关没有告知利害关系人具有这一权利，在作出准予行政许可决定时，就有可能忽视和损害建筑物周围利害关系人的权利，从而影响建筑许可决定的正确性。因此，作出行政许可决定的机关，违反法定程序，影响到行政许可正确性的，该行政机关或者其上级行政机关可以撤销行政许可。实践中，如果行政机关在实施行政许可的过程中，违反了法定程序但没有影响到行政许可正确性的，一般说来则不必撤销。这主要是考虑到提高行政管理效率和保护被许可人合法权益的需要。比如，在上述建筑许可的申请中，行政机关没有告知利害关系人有要求听证的权利，也没有举行听证，但在作出准予建筑许可决定时充分考虑了利害关系人的利益，没有影响到行政许可的正确性，所以就不必撤销该行政许可。行政机关作出行政许可决定违反法定程序固然有责任，应当撤销行政许可，但基于提高行政管理效率和保护被许可人合法权益的需要，只要没有影响到行政许可决定的正确性，还是不予撤销为宜。

四是对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人予以行政许可的。不同的行政许可需要不同的资格或者条件，行政机关根据个人或者组织的申请，并对其申请进行审查后，只有在申请人具备从事行政许可事项的资格或者条件的情况下，才可以作出准予行政许可的决定。比如，根据律师法第五条的规定，律师执业，应当取得律师资格和执业证书。个人没有取得律师资格和执业证书，即不具备申请从事律师执业的资格，司法行政部门如果作出准予其执业的行政许可，该行政许可即为无效，应予撤销。再比如，根据建筑法第八条的规定，个人或者组织申请建筑工程施工许可，应当具备下列条件：一是已经办理建筑工程用地批准手续;二是在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证;三是需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求;四是已经确定建筑施工企业;五是有满足施工需要的施工图纸及技术资料;六是有保证工程质量和安全的具体措施;七是建设资金已经落实;八是法律、行政法规规定的其他条件。如果个人或者组织申请建筑工程施工许可，没有具备上述条件，建设行政主管部门就作出准予其从事建筑工程施工的行政许可决定，那么，该行政许可即为无效，应予撤销。

五是依法可以撤销行政许可的其他情形。这是一项兜底性规定，即除了上述四种情形以外，遇有其他由于存在违法因素而导致行政许可无效的情形，作出行政许可决定的行政机关及其上级行政机关，可以依法撤销行政许可。

但是，根据本条第二款的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，其获得的利益不是基于对行政机关的信任而来的，相反，它是对行政机关怀有主观恶意，这种对行政机关的主观恶意不属于行政机关予以保护的范围。本条第二款规定的含义是指申请人本来不具备取得行政许可的条件或者资格、资质，却以欺骗、贿赂等不正当手段取得了行政许可。申请人已经具备行政许可的条件或者资格、资质，就不存在采取欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的问题。在此情况下，即使申请人给予行政机关及其工作人员以钱物或者其他利益，也不能称为贿赂，因为贿赂行为的目的在于谋取不正当利益，而在符合条件的情形下申请人所申请的行政许可属于其正当利益。所谓欺骗手段，是指被申请人明知自己的申请不符合行政许可的条件，故意采取弄虚作假的方法，造成行政机关在审查过程中的错觉，骗取行政机关作出准予行政许可的决定。以欺骗方式取得的行政许可，属于无效行政许可，应予撤销。所谓贿赂手段，是指申请人的申请不符合行政许可的资格或者条件，却通过向行政机关及其工作人员行贿金钱、财物等的方式，取得行政机关作出准予行政许可的决定的行为。以贿赂手段取得的行政许可也属于无效行政许可，应予撤销。实践中，以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的现象为数不少、对于以这类手段取得行政许可的行为，不少法律都规定了相应的法律责任。比如，执业医师法第三十六条规定：“以不正当手段取得医师执业证书的，由发给证书的卫生行政部门子以吊销;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”再比如，建筑法第十三条规定：“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”第六十五条则规定：“以欺骗手段取得资质证书的，吊销资质证书，处以罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

五、不应当撤销行政许可的情形

对于具有违法因素的行政许可，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以撤销，但是，在一些特殊情形下，行政许可即使具有违法的因素，也不应当撤销。

第一，撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，应当不予撤销。撤销行政许可，就意味着被许可人从事许可事项的生产经营等活动应当随之停止，否则，其行为即构成违法。通常说来，对于有违法情形的行政许可，行政机关应当予以撤销，并责令被许可人立即停止从事行政许可事项的生产经营等活动，这既是保证行政机关依法行政的需要，也是让有违法行为的被许可人承担法律责任的需要。但是，有些行政许可的事项比如大型的道路建设、桥梁建设等事项，与公共利益密切相关。对于这些行政许可事项，行政机关作出行政许可的决定后，被许可人可能很快就开始了生产经营等活动，而行政机关一旦发现行政许可中的违法情形，即可以对行政许可予以撤销。但行政许可一旦被撤销，就意味着被许可人从事行政许可事项的生产经营等活动应当立即停止，就有可能导致公共利益的重大损失。在此情况下，行政许可即使有违法的情况，上级行政机关就不应当撤销。上级行政机关不予撤销行政许可，但可以要求被许可人补齐相关的许可手续，特别是要加强对其生产建设等活动质量的监督检查，并对有违法行为的作出行政许可决定的行政机关及其工作人员作出相应的处分。

这里需要注意的是，虽然本条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销其行政许可，但是，根据本条第三款的规定，即使遇到被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，应当撤销其行政许可的情形，如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，也不应当予以撤销。

第二，行政许可虽然具有违法因素，但是，被许可人没有本条第二款所列情形，即没有采取欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的行为，并且其基于行政许可所取得的利益明显大于撤销行政许可所要维护的公共利益，行政机关就不应当撤销行政许可。这是贯彻行政管理活动中比例原则的要求。

第三，行政许可虽然具有违法的因素，但是，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，应当在知道撤销的情形之后一定的期限内撤销行政许可，超过了这期限就不应当再予以撤销。这是保持行政法律关系相对稳定以及保护行政相对人权利的需要。

六、撤销行政许可要妥善处理的两个问题

本条第一款的规定表明，对于有违法情形的行政许可应当予以撤销，是行政许可监督检查的一项重要原则。但是，针对行政许可的实施和监督中情况十分复杂的实际，在撤销违法行政许可的同时，还应当慎重和妥善处理以下两个方面的情况：

第一，对撤销的行政许可，行政机关根据被许可人的申请，可以重新作出准予行政许可的决定。撤销对被许可人的行政许可，不是一种永久性处罚，在撤销行政许可后，被许可人仍然有权利就同一行政许可事项再向行政机关提出许可申请，行政机关对被许可人的申请，经审查，可以重新作出准予行政许可或者不予行政许可的决定。符合条件的，即应当予以许可，不符合条件的则不予许可。行政机关重新审查申请人的行政许可申请和作出是否准予申请人行政许可决定的程序，仍然依照本法实施行政许可的程序的有关规定进行。但是，本法第七十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当给予行政处罚;直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再申请该行政许可”。据此，被许可人如果有该条规定的情形，则在三年内不得再提起行政许可的申请。

第二，行政机关依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。但是，被许可人取得行政许可，有本条第二款规定情形的，其基于行政许可取得的利益不受保护。本条规定的行政许可实施过程的违法情形，除第二款属于被许可人的违法以外，其他的情形如超越法定权限作出行政许可决定的情形，行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出行政许可决定的情形，违反法定程序的情形等，实际都是行政机关及其工作人员的违法情形。行政机关及其工作人员违法作出的行政许可决定，属于违法的行政许可决定，应当予以撤销。但是，行政许可的撤销带来的直接后果就是影响被被许可人的合法权益，而由行政机关及其工作人员违法行为给被许可人合法权益造成的损害，由被许可人承担，是不公平的，有悖于行政权力属于人民并服务于人民的基本原则。按照上述行政法学上的信赖保护原则，由于行政机关的过错而对被许可人造成损失的，行政机关应当给予赔偿。

根据本条的规定，行政机关由于自己的违法行为而导致行政许可无效并应予撤销，给被许可人带来的损失，应当由行政机关依法给予赔偿，即实行国家赔偿。本法第七条规定，公民、法人或者其他组织的合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。本条规定的国家赔偿就是这一内容的具体化。行政机关对被许可人的赔偿责任与对被许可人的补偿责任有区别。根据本法第八条的规定，所谓补偿责任是指行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者颁发许可证的情况发生了重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可决定，而给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。总之，补偿是适用于行政许可行为合法而因情势变化和公共利益需要，所应当撤回或者变更的情形。而赔偿责任是指行政机关及其工作人员违法实施的行政许可应予撤销而给公民、法人或者组织带来的损失，应当由行政机关承担责任，它的一个重要特点是，行政机关的行政许可行为是违法而应予撤销的。

本条规定的行政机关对违法实施行政许可的赔偿责任，其构成要求包括：(1)侵权行为主体是行政机关及其工作人员，这里的“行政机关”所指的是本法第三章所规定的所有有权依法实施行政许可的行政机关或者其他组织。(2)行政机关实施行政许可的行为存在违法的因素，如超越法定权限、违反法定程序等。(3)行政机关撤销违法的行政许可给被许可人造成了实际损害，这种损害应当是实际的、已经发生的、可以计算的。(4)行政机关违法实施行政许可的行为与被许可人受到的损害结果之间有因果关系，即被许可人的损害是由行政机关的违法行为造成的。被许可人由于行政机关违法实施行政许可导致该行政许可撤销进而带来的损害的赔偿，按照国家赔偿法、行政诉讼法、行政复议法等法律的规定取得。